同志们：

　　周干峙同志、吴良镛先生约我和全国规划界的同行们见见面，我到建设部工作两年十个月，一直希望有这样的机会，这次规划学会开会有700多人参加，说明规划学会的吸引力很大，我也很珍惜这样的机会。当前，《城乡规划法》的修改工作正在抓紧进行，已经列入国务院的立法计划，如何进一步推进城乡规划立法工作，有观念、制度、法律、机制等许多问题需要研究。坦率地讲，现在城乡规划工作压力很大，我很想和大家交流当前碰到的问题和具体的想法。

　　党和国家对城乡规划工作有很高的要求，当前规划编制和管理工作中碰到不少具体问题，如何贯彻落实科学发展观，按照“五个统筹”要求，特别是推进城乡统筹，以及在市场经济体制下如何转变政府职能，如何做好城乡规划工作，都值得深入探讨。要做好这些工作不仅需要政府部门努力工作，也需要全行业的同志们共同努力。我们的思想要更活跃一些，要结合当前社会的现实，研究城乡规划工作，总结经验，继往开来，使工作能够适应党中央、国务院的要求，适应社会主义市场经济体制改革的进程，适应全面建设小康社会的需要。

　　现在有种观点认为规划滞后了，对此我既赞成又不赞成。对这一观点要做深入分析，实际有两种情况，一种情况认为规划滞后是想通过修改经过法定程序批准的规划，盲目扩张；还有一种情况是认为按照市场经济体制改革的要求、按照科学发展观和“五个统筹”的指导思想，我们的规划工作确实有不适应的地方，规划管理工作中也确实存在一些问题．我认为要做好城乡规划工作，一是要有一部规范全社会规划建设行为的法律，二是要做好规划的编制工作，三是要研究规划的行政管理问题。借此机会，与大家共同研究以下两个问题。

　　一、改进城乡规划工作是时代的要求

　　1、要从贯彻落实“三个代表”重要思想、科学发展观的高度，认识改进城乡规划工作的重要性

“三个代表”重要思想和科学发展观是根本的指导思想和大政方针，与我们的实际工作以及要实现的目标密切相关。代表先进生产力发展的要求需要体现在发展的每一个环节，体现在规划工作的每一个环节。代表先进文化也一样，要发扬民族文化的优秀传统，其中很重要的一点就是要正确对待历史文化资源的问题。代表广大人民的根本利益就更需要我们按照公共利益的要求，不断改进我们的城乡规划工作。贯彻落实科学发展观要把握住两点，一是以人为本，二是全面、协调、可持续发展。这都和规划有着密切的关系，我们应该反省城乡规划工作是否符合这些要求。

　　党的十六届四中全会提出加强党的执政能力建设，要不断提高构建社会主义和谐社会的能力。近年来，在征用土地、城镇房屋拆迁等工作中，侵害群众利益的问题突出，引发的上访现象有所加剧，影响了安定团结的政治局面和和谐稳定的社会氛围，这显然与和谐社会的目标是不一致的。各类上访案例中，很多都涉及到城乡规划，有些问题还相当突出。如有一个47户集体上访的案例，反映他们所住的五层楼房刚盖起来五年，而且房产证拿到手才一年半时间，现在就要被拆迁。如拖欠工程款问题，到2003年底，全国建设项目累计拖欠施工单位程款3600多亿元。其中，已竣工项目拖欠工程款1760亿元，政府投资项目拖欠640多亿元。这些统计数字说明，我们必须认真研究城乡规划工作如何面对现实的经济承受能力问题，如果超越承受能力，就必然造成对老百姓利益的侵害，必然违背公开、公平、公正的基本原则。

　　改进城乡规划工作，首先应审视我们的城乡规划工作是否符合“三个代表”重要思想和科学的发展观，是否认真对待资源和环境的承受能力，是否体观经济增长方式转变，是否做到统筹发展，是否贯彻公开、公正、公平的原则，我们必须从政治的高度来认识。这不是一个技术问题，而是一个理论基点问题。

　　2、认真面对我们所面临的历史机遇

　　我们现在处于最好的机遇期。20多年来，特别是江泽民同志主持中央工作以来，是经济发展最好的时期，也是老百姓得到实惠最多的时期。在这个时期，我们已经实现了小平同志提出的翻两番目标，2000年基本实现小康。十六大提出全面建设小康，实现这个目标的难点在哪里?在于农业、农村、农民问题，这是全党工作的重中之重，全国工作的重中之重。城乡规划为此应该做些什么?我们的工作是为12.6亿人服务，还是立足于为4.6亿人服务，答案当然是12.6亿。而12.6亿人中还存在着城乡差别，有各种制度上的差别，这是历史积累产生的，在当前的形势下，我们要研究新情况、新特点，要有所创新，对新情况、新问题提出对策措施，这就是我们当前的主要任务。

　　我们的人均收入已经超过1000美元。研究世界发展的历史，1000美元是一个转折点，这个阶段矛盾十分突出。我们面临的重大社会矛盾，其中相当一部分是和我们城乡规划工作有关的。一是竞争空前激烈，外部环境日趋复杂多变；二是工业化、城镇化进程加快，经济结构调整加速，农村大量富余劳动力向非农转移；三是市场化程度迅速提高，深化改革进一步促进深层次的矛盾的解决，体制创新进入攻坚阶段；四是地区发展不平衡，经济社会发展不平衡，缩小地区差距，促进社会经济协调发展任务艰巨；五是我国经济对外依存度加大，世界经济对我国的影响明显加深；六是人民群众对物质生活的需求不断提高，并更加趋向多样化，社会利益更加复杂，统筹各种利益的难度加大；七是人民群众的民主意识不断增强，参与政治积极性不断提高，这对发展社会主义民主政治、落实依法治国的基本方略提出了新要求；八是人民群众接受各种思想影响的渠道不断增加，程度明显加深，思想活跃的独立性、选择性、多样性、差异性明显增强。要解决这些矛盾，到2020年实观人均3000美元的目标，存在一个走什么样的发展路子的问题。是走南美、南亚一些国家的路子，还是走中国式可持续发展的路子，这是当前的焦点，也是我们讨论问题的基点。我们面临的任务很艰巨，也是对我们城乡规划工作的考验。

　　目前，城乡规划建设中仍存在不少问题。把这些问题归纳为五点：一是一些城市超越经济承受能力、资源承受能力，盲目攀比，随意扩大建设规模；二是一些地方政府和部门无视规划，违反法定程序，擅自修改批准的规划；三是历史文化名城重开发，轻保护，拆真古董，建假古董，造成历史文化遗产的破坏；四是风景名胜区忽视保护，超强度开发，自然生态和环境资源遭到严重破坏；五是一些地方领导对村镇重视不够，引导不力，重点不突出，导致村镇建设无序，土地资源浪费，环境污染严重。这些问题产生的原因主要是地方政府的城市建设指导思想有问题，是城乡规划对城市建设的综合调控作用没有充分发挥，城乡规划监督机制没有有效发挥。这些问题的存在，确实值得我们反思，在当前的发展机遇期，尤其要重点研究、切实解决这些问题。

　　3、深刻领会党和国家对城乡规划工作的要求

　　城乡规划是国家赋予建设部的基本职能。2001年6月份，吴良镛先生和周干峙同志给时任国务院总理的朱镕基写了一封信，指出了城市规划中出现的问题，对改进城乡规划工作提出了一些建议。朱镕基同志很快就做出批示：提交总理办公会议讨论一次，请有关部门准备一个文件。温家宝同志批示建设部准备一个文件，而且明确指出：城市规划建设必须有严格的法规才能根本解决当前存在的混乱问题。建议将情况和问题一并向国务院汇报，同时抓紧修改城市规划法。

　　2002年1月，国务院领导听取了建设部的汇报，温家宝同志在会上明确指出，当前城乡建设的问题不单是城市规划问题，而且是经济建设的方向问题。现在有种倾向是大搞城市建设，不顾可能，盲目超过财力建设。我觉得不加制止的话，虽然建设确实发展了，但是经济基础、城乡协调关系会受到更大的影响。同时提出当前为什么屡禁不止，主要的原因是缺乏法律制约。朱镕基同志对这个问题态度很明确，解决这个问题不单需要一个城乡规划管理的文件，要向中央政治局汇报。这就是向中央政治局汇报的背景。会上，江泽民同志、胡锦涛同志等都发表了重要意见，江泽民同志归纳了三条，第一要端正城乡规划建设指导思想，第二要提高国民素质，特别是领导干部的素质，第三是要加快制定和完善有关城市规划、建设方面的法律和法规。胡锦涛同志对领导干部素质和干部队伍建设提出明确要求，特别要加强城市市长、土管副市长的培训工作。国务院后来发布了“关于力口强城乡规划监督管理的通知”。回顾这段过程，可以看出，党中央、国务院十分重视规划工作的指导思想问题，这是我们当前必须认真对待的一个关键问题。

　　温家宝总理在全国人大十届二次会议政府工作报告中指出，“要严格依据城市总体规划和近期建设规划，合理确定拆迁规模，规范审批程序，完善补偿安置政策，强化监督检查”。第一次把城市总体规划近期建设规划写进全国人大审议形成的决议。国务院研究宏观调控主要措施涉及土地和金融两个方面，实施调控的主要依据一是政策，二是规划。政策主要指产业政策，而规划包括土地利用规划、城市总体规划和近期建设规划。我们应该清楚地认识到，城市发展的依据，发展的基础，在于城市总体规划和近期建设规划。

　　二、改进城乡规划工作必须重点研究的几个问题

　　l、要注重城乡规划的公共政策属性

　　这是一个根本性的问题，也是新形势下需要特别强调的问题，我希望大家能够统一认识。温家宝同志曾经对城市规划下过一个定义，是值得我们规划部门及从事规划的人员仔细思考的。“城市规划是一项全局性的、综合性的、战略性的工作，涉及到政治、经济、文化和社会各个领域，制订好城市规划，按照观代化建设的总体要求，立足当前，面向未来，统筹兼顾，综合布局，要处理好局部整体、近期长远、需要可能，经济建设和社会发展，城市建设和环境保护，现代化建设和保护历史文化资源遗产等一系列关系”。既然是战略性的、全局性的、综合性的工作，就不是一个部门、一个单位、一张图纸的问题，而是属于公共政策的问题。 以往我们习惯于从技术的层次理解规划，现在更多的是要从体观公平、公开、公正原则的公共政策层次上考虑问题，规划工作属性的定位必须提高到这个高度。不然，我们的规划工作做不了，也做不好。

　　按照这个属性定位，我们的责任就更重了。我们的工作不仅是具体事务，而且是战略性、全局性、综合性的。无论是规划管理工作，还是规划编制工作，都必须首先考虑突出社会公正、公平、公正的原则，反映广大人民群众的根本利益，符合先进生产力的发展需要，体现先进文化伪要求。通过规划编制和实施，弥补市场的不足，有效配置公共资源，保护资源环境，协调利益关系，维护社会公平和社会稳定。

　　既然规划是公共政策，规划所规范的就不简单是人的空间行为，还有其他一系列的问题。比如，北京市白颐路五十年代规划的红线宽度是80米，中间是绿带，两边是土排水沟，40年后才修成现在的样子。这就不只是简单的空间形态问题，是一个实施的过程，建设的过程。既有长远的战略考虑，也有分步骤的实施。我们自己要把规划标准和建设标准放在一个恰当的位置上。

　　作为一项公共政策，城乡规划必须贯彻“五个统筹”的原则， 强化区域统筹的思想。党的十六大报告明确提出：西部地区重点抓好基础设施和生态环境建设，推进重点地带开发；中部地区要培育新的经济增长点，力口快工业化和城镇化进程；东部地区要发展高新技术产业和高附加值加工制造业，进一步发展外向型经济。东北要加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。我们的城乡规划是否贯彻了这些基本原则。如果我们盲目地用东部地区的办法解决西部的问题，或者用西部的经验解决东北的问题，用东北地区的方法解决中部的矛盾，都是不可行的。规划的地域性很强，必须强化区域统筹的概念。我们研究珠三角、长三角、京津唐地区、山东半岛的城镇协调发展问题，就是要研究区域统筹，这是我们所处的发展阶段所决定的。做好城镇体系规划，就是要贯彻区域统筹的原则，充分发挥区域的优势和特点，实现区域协调发展。

　　城乡规划的公共政策属性要求我们更多地关注农村和小城镇的发展。当前我国的城镇化过程集中了农业产业化、城市带动农村和城市郊区化三个进程，这三个阶段同时在中国发生，特别是大城市周边，东部地区，对此我们应该有千个清醒的认识。我们要意识到城镇化是—个很长的历史过程，我们发展的速度相当快。城镇化水平只是一个统计指标，并不是可以人为确定的发展目标。

　　 “三农”问题是全党工作的重中之重，对此城乡规划工作不能回避，必须给予高度重视。大量的富余农民进城怎么办，有一部分定居下来，大部分是流动的。北京流动人口320万人，住半年以上的280万，真正常年住在北京的极少数，他们的家在农村。城市里面住房、教育开支较大，农民要自己拿钱，他们必须考虑生活成本问题。所以，在城镇化过程中农业、农村、农民问题是城乡规划工作必须牢固树立的思想和必须研究的问题。

　　前不久浙江省遭受台风袭击，损失最大的是农房，倒了一万多间房，其中100多幢是90年代以后建造的，造成了非常严重的人员伤亡，死了100多个人，主要原因之一就是本以为安全的农房，由于结构不合乎规范而倒塌，这给我们的教训是沉痛的。新疆2003年地震倒了1.5万多户房，都是发生在农村，都是土坯房，按照城市建筑加固方法在经济上肯定行不通，新疆研究了专门的对策，开展农村防震安居工程，加固农房每平米只花150元钱，受到农民的欢迎。还有教育问题，现在我们一些城市的学校资源多了，有的学校只顾眼前利益，在搞房地产开发，而进城农民的子女并没有得到城市居民同等受教育的机会。如果利用这些资源，他们能多接受一些教育，文化水平也会提高很多，这是城镇化的重要方面。举这些例子，是想说任何工作的指导思想都离不开农业、农村、农民问题，这是全党全国工作的重中之重，而这些与我们城乡规划编制工作有着密切的关系。因此我们要更多地关注三农问题，镇、乡、村要和城市协调发展。

　　对于镇的建设，要强调有重点地发展。前不久建设部等六部委公布了1880多个重点小城镇，就是要避免遍地开花，要注意到东、中、西部在小城镇建设上的差别，采用不同的政策加以指导。

　　2、要高度重视自然资源与生态环境问题

　　资源利用和生态保护是重大的政策问题，我们应该有全局的观念和战略的眼光，明确城乡规划的定位。

　　以土地问题为例。从微观上来说，我们编制城乡规划必然需要扩大建设用地，中国的土地资源十分有限，城乡用地增加了，导致农业用地减少，尤其是城郊耕作了几十年甚至上千年的高产田被占用。实际上我国的耕地资源已经到了粮食生产安全警戒线的边缘。我国每年的粮食需求约9700亿斤，需要粮田18.5亿亩，但目前我们真正用于粮食生产的只有16亿亩，今年粮食大丰收，产量恢复到9100亿斤左右。作为一个大国，如何养活12.6亿人口，联合国、世界银行等国际机构和全世界都很关注，2030年，我国的人口预计达到16亿，这个矛盾更加尖锐。温家宝总理谈到土地问题时讲了三个观点，第一，人多土地少是我国的基本国情，第二，我国的粮食必须主要依靠自给，不能依赖进口，第三，工业化、城镇化是必须要用地的。这三个问题必须相互协调、处理好。现在规划编制要求大量增力口建设用地的呼声很高，我建议大家从国家战略上去研究这个问题，城乡规划要进一步注意研究节约用地，规划的主导思想不是盲目占地，而是科学用地、合理用地、集约用地。

　　水资源问题也很严峻。我国人均水资源拥有量2200立方米，只及世界平均水平的1／4，特别是北方和西部部分地区已处于国际公认的极度缺水的程度。全国600多个城市中有2／3供水不足，其中1／6的城市严重缺水。很多河流开发利用率超过国际警戒线，辽河、淮河、黄河地表水资源利用率分别为62％、60％、56％，海河接近90％，生态用水被大量挤占，环境容量很小。饮用水安全受到威胁。目前，我国尚有3.6亿农村人口喝不上符合标准的饮用水。我国城市饮用水源地水质总体良好，但一些大城市饮用水问题比较突出；某省50％的饮用水取自长江，从11个饮用水源中测出468种污染物，其中有机毒物210种。江河湖海遭受污染。

　　关于能源问题，我国远远比其他国家困难。目前我国每年的油气需求大约2.7亿吨，而实际产量只有1．8亿吨左右。据预测，2020年我国的能源需求将达4.5至6亿吨。我们目前油气进口量占总需求的36％，预计到2020年进口将占60％。能源问题在规划工作中占有十分重要的地位，全国的建筑能耗占全部能耗的28％，而我们有的建筑能耗是同纬度国家国际平均水平的二到三倍， 因此，需要我们从规划布局、建筑设计上深入研究这个问题。这里特别要研究一下汽车问题，我国的汽车工业发展很快，达到第一个100万辆生产能力我们花了40年，第二个100万辆花了8年，第三个只用了2年，而第四个只用了9个月。如果汽车不能实现节能20％，那么当汽车拥有量超过1亿辆时，我国2020年的能耗就不是4.5亿吨。怎么解决这个问题?所以我们提倡优先发展公共交通作为一项战略思想，实观这个战略和城镇体系规划、城市规划的关系十分密切，需要我们深入研究。

　　3、花大力气保护历史文化资源和风景名胜资源

　　这个问题极其重要，历史文化是历史发展过程中沉淀形成的，不是简单臆造的，而沉淀的东西一旦失去就无法挽回。当然，城市的有机更新是必要的，但有机更新必须要有准则，有明确的要求，要适应经济能力。

　　风景名胜资源也存在这个问题，开发利用，发展旅游是必要的，但永续利用是第一位的。1993年全国风景名胜区只有1亿人次的旅游量，现在已经到9亿人次。这对国民经济有很大贡献，如何保护好风景名胜资源，永续利用，在规划上还有待深入研究，是和风景名胜区内的小城镇发展结合起来，还是搞旅游开发区，风景名胜区的环境容量有多大，经济承受能力的状况如何，都应该研究。我认为应该从城镇体系规划层面就开始研究风景名胜资源的保护与利用，游客尽管是流动性的，旅游业发展对资源的利用是长期性的，需要统筹考虑长远发展与眼前利益的关系。

　　4、切实改进城乡规划编制工作

　　我特别提出两点要求。第一，加强近期建设规划工作。要总结历史经验，这是规划发展环节很关键的问题，近期建设规划是实施阶段的规划。不能把总体规划当作近期建设规划，总体规划该留的留，该控制的控制，近期建设规划必须具体化，发挥近期建设规划在建设项目、土地收购储备和国有土地使用权出让中的引导和调控作用。这是《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号)和九部委《关于贯彻落实(国务院关于加强城乡规划监督管理的通知)的通知》(建规[2002]204号)所规定的。要把加强近期规划作为当前有效保护资源环境、实观可持续发展的一个重要手段。

　　第二，加强控制性详细规划。所谓城市土地利用，首先必须在控制性详细规划里加以明确规定。土地招标首先要有控制性详细规划确定的规划指标，有控制性方案，在控规的基础上才进行土地招标。最近上海和广州取得了很好的经验。现在有的地方由于经济原因，规划被开发商牵着走，这绝不是正常的情况，建议大家向上海和广州学习，把控制性详细规划编好，在控制性详细规划指标基础上进行土地招标。

　　5、切实加强城乡规划管理工作

　　政府职能转变对城市规划管理产生重大影响，在市场经济条件下，政府主要负责经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，对照一下，我们后一部分还很弱。

　　规划定位为公共政策，一是要更多地注意处理好政府和市场的关系，要弄清楚政府该做什么，市场的事情政府不要做；属于市场配置的政府不要去争，该政府管的就必须认真管起来。二是要按组织法的原则研究，明确中央和地方各级政府的事权。我们的规划管理体制城乡规划管理问题十分复杂，省、市、县、乡、村各级管理不是一个模式，必须和国家有关法律法规特别是与组织法相衔接，在农村还应注意集体土地和村民自治的特点。我们如果不按组织法的原则去研究我们的管理体制，城乡规划管理就必然失管、失控。三是要建立规划管理的权力制约机制。要重视对权力的制约和监督，没有制约机制，一定会产生腐败和其他的问题。关键要建立决策、执行、监督相协调的机制。

　　我们要加强规划实施监督。规划实施的监督重点是：规划强制性内容的执行，调整规划的程序，近期建设规划的制定和实施，历史文化与风景名胜资源的保护等。要建立规划实施的监督机制，分清中央与地方各级政府在规划实施监督中的职责，建设部要对国务院审批的，省域城镇体系规划、城市总体规划、国家重点风景名胜区总体规划的实施情况进行监督。省、市政府也要按照各自的职责，对本行政区域内的规划实施情况进行监督。为了建立规划实施的监督机制，去年以来，部里主要抓了两项工作，一是理顺省级规划管理体制，二是建立规划督察员制度。四川等省已经建立规划督察员制度，通过试点，在全国逐步推广。在此基础上形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究制度，使规划实施和监督落到实处。

　　同志们，为了实现全面、协调、可持续的发展，城乡规划领域有许多重大问题需要深入研究，我们要密切关注城乡规划的工作实践，及时发现和解决问题，发挥规划学会作为学术组织的研究带头作用和学会会员的聪明才智，为在城乡规划工作贯彻科学的发展观，作出应有的贡献。